새소식

활동소식자동차로 채워진 도로가 사람을 위한 공간이 되기까지, 보행권 조례 이야기

2024-02-07
조회수 59

보행권 운동이 지역 교통시민운동의 근간을 이루어야 합니다!

1998년, 10개 지역에서의 보행권 조례 제정을 위한 워크숍에서...


#[보행권 조례 제정운동]의 시작


"무궁화 꽃이 피었습니다!"


드라마 “오징어게임”으로 전 세계인들도 다 알게 된 이 놀이는 운동장과 동네 골목길에서 아이들이 주로 하는 놀이였습니다. 90년대가 지나 2000년대로 들어오면서 아이들의 놀이 공간은 집 앞 골목길에서 놀이터로 변화했습니다. 90년대 후반으로 들어서면서 우리의 골목길의 주인이 자동차로 바뀌었기 때문입니다. 우리나라 자동차 대수는 1990년과 2000년을 비교하면 266만대에서 1,206만대로 4.5배나 증가하는가 하면 교통사고 사망사고는 한 해 평균 10,000명이나 되었습니다. 도로가 그만큼 더 만들어지지 못하고 차가 많아지다보니 어느새 골목길은 아이들의 놀이터가 아닌 주차장으로 변해버렸습니다.  


골목길이 주차장으로 변하던 1997년, 서울시에서는 세계 최초로 보행자를 위한 「보행안전 및 편의증진에 관한 조례」(이하 보행권 조례)가 제정됩니다. 서울시의 보행조례 제정 이후 이 조례는 여러 지자체로 확산되었고, 2023년 현재 193개 지자체가 보행권 조례를 운영하고 있습니다. 보행조례가 서울시에서 최초로 제정되는 과정과 타 지역으로의 확산에는 시민 단체의 역할이 매우 중요했습니다. 이번 이야기는 세계 최초의 보행권 조례 제정에서부터 제도가 확산되는 과정까지 시민 단체가 어떤 역할을 했는지에 대해 이야기해보고자 합니다.


■ 1990년대, 보행환경의 필요성이 대두되다 

1990년대는 보행환경 개선의 필요성에 공감하는 사람들이 모여 시민단체를 만들고 활동을 시작한 시기입니다. 1993년 녹색교통운동, 1994년 시민교통환경센터(걷고싶은 도시 만들기 시민연대(이하 도시연대)의 전신)는 ‘보행’을 중요한 의제로 설정하고 시민운동을 시작하였습니다.


보행권 신장을 위한 도심지 시민걷기대회, 1993.06.20


보행권 신장을 위한 도심지 시민걷기대회(1993년), ‘장애인 및 교통약자의 이동권 확보를 위한 함께 걸음 시민대행진’(1994년), 서울시청앞 보행광장 만들기 운동(1996년) 등은 여러 언론에서 중요한 이슈로 다루었고, 시민들 뿐만 아니라 국회와 지자체도 관심을 가지게 되면서 시민들이 보행에 대한 중요성에 공감하게 되었습니다. 이러한 공감대를 토대로 교통을 주제로 활동하지 않던 시민단체 뿐만아니라 교통 전문가, 정부‧지자체, 시의회 등 이해관계자를 연결하고 대안을 찾기 위해 녹색교통운동과 시민교통환경센터는 서로 각자의 방식으로 다양한 형태의 연대운동을 전개하기 시작합니다.


서울시의 보행조례 제정을 위해 시민교통환경센터는 1995년 12월 말 서울시의회 의원 및 서울시정개발연구원(현 서울연구원) 전문가들과 함께 보행환경특별조례 제정운동을 전개하기로 합의합니다. 이듬해인 1996년 2월 서울시의원, 시민단체, 교통관련 전문가 등이 참여한 포럼을 통해 보행과 관련한 법제도 제정의 공감대를 형성하였습니다. 1996년 4월 16일 ‘걷고 싶은 서울만들기 운동본부’의 구성 체계가 확정되었고 산하기구로 보행기본조례제정위원회가 지정되었습니다. 5월 9일 열린 워크숍에서 본격적인 운동을 위해 걷고 싶은 서울만들기 운동본부가 발족 되었습니다.


당시 운동본부 참여단체로는 시민교통환경센터, 환경운동연합, 참여연대, 서울YMCA, 생활협동조합 중앙회, 한국도시연구소, 한국교통봉사단체연합 등 7개 단체가 있었고 사무국은 제안 단체인 시민교통환경센터가 역할을 하였습니다. (발족 이후 (사)한살림, 대한주부클럽연합회가 추가로 참여하였음) 1996년 하반기에는 보행조례와 관련하여 조례제정을 위한 기본내용과 조례제정안을 확정하는 11차례의 토론과 논쟁이 있었습니다. 이러한 과정의 결과로 드디어 10월 22일 기자회견과 의원 입법 발의를 통해 서울시 조례가 발의 되었습니다. 이듬해인 1997년 1월 15일 ‘서울특별시 보행권 확보와 보행환경 개선에 관한 기본조례’가 정식으로 발효되기에 이르렀습니다.


#[보행권 조례 제정운동]의 성과


■ 조례로 선언하고 기본계획으로 실제 환경 개선하고

걷고 싶은 서울 만들기 운동본부의 발족은 보행환경 개선을 위해 시민단체들이 참여하여 개별단체의 활동이 아닌 시민사회의 의제를 한데 모으는 운동이었으며 여기에 전문가, 서울시, 서울시의회와 유기적인 협력을 통해 단순한 캠페인으로 남지 않고 조례라는 성과를 만들어냈다는데 의의가 있습니다. 시민단체는 현장성을 발휘하고 경직되지 않은 단체 특유의 특성을 살려 의제를 공론화하는데 기여하였고, 전문가는 현재의 문제를 객관적 사실에 근거하여 대안을 제시하였으며 행정은 정책적인 기반을 마련하고 조례에 기반하여 직접적인 보행환경 개선사업을 시행하게 된 것입니다.


"여러분! 저는 서울을 사랑합니다. 저는 서울에 대한 세 가지 꿈을 갖고 있습니다. 첫 번째는 '걷고 싶은 서울'을 만드는 것입니다. 부부가 아이의 손을 잡고 라일락 꽃향기와 선인들의 숨결이 어루어져 있는 거리를 걷고 싶은 인간적인 서울! 이것이 제 꿈입니다. 매연과 시멘트와 자동차가 주인이 되어있는 회색도시로부터 사람이 주인이 되는 녹색도시로 만들겠습니다."


고건 서울시장 후보 정책발표집, 10p, 1998년 5월 21일

서울시 보행권 조례는 시민의 보행권을 대내외에 선언하고, 보행환경 개선의 의지를 조례로 제정한 것으로 국내외를 막론하고 매우 유래가 드문 일입니다. 그 세부 실행여부를 떠나 상징적 의미가 매우 크다고 생각됩니다. 조례를 통해 서울시는 보행환경 개선을 위한 노력을 서울시의 책무로 규정하면서 정책 시행의 기반을 만들게 되었고 매 5년마다 보행환경 기본계획을 수립, 이를 매년 시행계획에 반영하도록 한 것은 교통 계획에서 보행의 중요성을 다시 한번 강조한 것이나 다름없습니다. 보행조례가 선언적인 의미가 좀 더 컸다면, 제정 이후 보행환경 기본계획의 수립으로 실제 보행환경 개선을 위한 실행의 준비단계로 넘어가게 됩니다. 실제로 1999년 완료된 보행환경 기본계획에 따라 계획된 보행 관련 사업은 총 4개분야 18개 사업(총 670억원)에 이르게 됩니다.


걷고싶은 서울만들기 대장정의 출발 – 보행환경 개선 시행과정 평가와 향후과제, 정석, 1999


■ 지역으로 확산된 보행권 조례 운동

서울에서 시작된 보행권 운동은 여러 지자체로 확산되었습니다. 의왕시에서는 보행환경 실태조사 및 개선방안을 중심으로 한 보행환경개선 기본계획(1997년 7월)이 만들어졌으며 제주경실련은 보행권 확보를 위한 발대식 및 강연회, 보행환경 체험 걷기대회를 개최(1996년 10월)하여 보행권 문제를 다루는 시민사회 운동이 여러 지역에서 추진되었습니다. 녹색교통운동에서는 서울시의 보행권 조례가 시행된 다음해인 1998년 전국 13개 도시의 시민단체들과 함께한 「교통문화 지수 개발사업」을 통해 전국 단위의 보행권 운동의 확대 가능성을 확인하였습니다. 이에 1998년 하반기에는 지역으로의 보행권 조례 확산과 보행환경 개선을 위한 공동 대응을 제안하기에 이릅니다.


보행권 조례제정운동 및 보행환경 개선을 위한 공동대응 제안

녹색교통운동에서는 지난 ‘교통시민운동의 연대와 발전을 위한 1,2차 워크샵’에서 결의된 바와 같이 98년도에 보행권 헌장 제정 및 지역별 보행권 조례 제정운동을 여러 조직들과 함께 전개하고자 합니다. 이에 각 지역에서 보행권 조례 제정운동을 통한 보행환경의 획기적, 점진적 개선을 이루어 내기 위해 추진가능한 활동의 범주, 각 지역 교통시민운동에 녹색교통운동이 지원가능한 영역 등을 짤막하게 정리하여 별도 첨부한 제안서로 보냅니다. 귀 시민단체 또는 교통 시민운동을 위한 지역별 네트워크에서 검토하시고 참여 및 추진의사 여부를 녹색교통운동으로 7월 30일까지 알려주시면 감사하겠습니다.


<제안서 내> 

녹색교통운동이 각 지역 시민운동에 지원 및 제시가 가능한 부분

  • 보행환경 시민의식 조사(안)

  • 보행환경 실태 표본조사시 참고할 수 있는 보행환경 저해요소 유형

  • 서울에서의 보행권 조례 제정의 과정과 이후 작성된 서울시 보행환경 개선 기본계획(요약)

  • 조례 제정의 일반적인 과정 소개

  • 조례제정을 위한 공청회(또는 토론회)시 주제발표 지원

  • 조례제정을 위한 공청회시 자료집 제작 지원

  • 조례제정을 위한 홍보캠페인 리플렛 제공(필요에 따라 지역별 인쇄면을 비워둘 수 있음)


「보행권 조례제정운동 및 보행환경 개선을 위한 공동대응 제안공문」에서 발췌, , 녹색교통운동, 1998.7




지역별 보행권 조례 제정운동 토론회 및 워크샵 자료집 - 목표, 부천, 안양, 수원, 전주 / 사진 : 녹색교통운동


1998년에는 서울을 제외한 10개 지역에서의 보행권 조례 제정을 위한 워크샵이 진행되었습니다. 교통과 관련된 시민운동을 지역마다 개별적으로 추진하는 것에 따른 어려움과 비효율적인 점을 개선하기 위해 전국단위의 워크샵이 최초로 기획 진행되었으며 연속되는 워크숍 논의 과정에서 보행권 운동이 지역 교통시민운동의 근간을 이루어야 한다는데 논의가 모아졌습니다.


서울에서 보행권 조례가 제정된지 2년 후인 1999년 4월에는 녹색교통운동을 중심으로 교통, 환경, 소비자 단체등 전국 43개 시민사회단체가 연대한 ‘보행권 회복을 위한 전국 네트워크(이하 보행권 네트워크)’가 결성됩니다. 보행권 네트워크는 당시에도 보기 드문 사례로, 의제를 위해 결합한 시민사회단체 최대규모의 네트워크 조직이었습니다. 당시 참여단체로는 광주환경련(광주 자전거활성화 시민회의), 대구흥사단, 대전참여자치 시민연대, 녹색연합 충청본부, 목표환경운동연합, 밀양 YMCA, 부산 참여 자치 시민연대, 장애우 권익문제연구소, 수원환경운동센터, 전주 녹색시민 교통연대, 진주YMCA, 걷고 싶은 천안만들기 시민연대, 청주생태교육연구소 ‘터’, 춘천 YMCA, 포항 경제정의실천 시민연합 등 지역에서 이미 뿌리를 내리고 활동하는 지역 단체들이 대다수였습니다.


이러한 네트워크 활동은 2000년대 초반까지 매우 활발히 이루어졌습니다. 당시 1999년 활동 자료집을 보면 각 지역에서 보행권 조례제정과 보행환경 개선을 위한 토론회 뿐만 아니라 자전거 대행진, 교통수단별 통행시간 조사, 통학로 교통실태조사, 대중교통 서비스 개선을 위한 모니터링, 철도 폐선 부지 보행/자전거 도로 조성, 보행환경 실태조사, 교통문화지수조사, 교통환경 및 교통문화에 대한 시민 여론조사, 차없는 거리 만들기, 안전한 통학로 만들기 등의 활동들이 진행되었습니다. 때로는 공동으로, 때로는 각 지역의 특성을 감안한 지역 활동으로 이루 헤아릴 수 없이 많은 보행관련 활동들이 각 지역 단체가 주축이 되어 이루어졌습니다. 특히 서울시 보행조례 제정 이후, 제주시, 부산시, 광주시, 과천시, 부천시, 천안시 등이 활동기간 동안 조례를 제정하는 성과를 거두었습니다.


#[보행권 조례 제정운동]의 현황과 과제

 ■ 모법 근거조항 없는 조례의 한계

당시 우리나라에는 보행과 관련된 모법(母法)의 근거조항이 없는 상황이었습니다. 이런 상황에서 조례는 몇가지 한계를 가질 수 밖에 없었습니다.


  1. 모법이 없는 상황에서 조례 상으로는 시민 개인의 권리를 규제하는 조항이 포함될 수 없었음.

  2. 주택가 등 생활도로 역시 보행환경 개선이 시급히 요구되었지만 이는 자치구의 관할업무라 서울시의 조례가 직접적으로 영향을 끼치기 어려웠음. 

  3. 도로교통법 상 보행안전시설의 설치 권한이 자치구가 아닌 경찰청에 있어 실행 단계가 불확실했음

  4. 주민이 실제로 참여할 수 있는 절차와 방법이 없었음


결국, 보행권 조례 제정 이후 조례안에 담긴 실천적 의미는 이후의 보행 활동과는 연결이 자연스럽게 되지 못하였습니다. 당시 보행조례 제정운동을 진두 지휘했던 시민교통환경센터는 ‘걷고 싶은 도시만들기 시민연대’로 전환하면서 마을 중심의 지역 생활현장 실천을 위한 것에 집중하기로 하였고, 자연스럽게 보행권 조례 제정운동 이후 행정과의 연결 고리는 약화되었습니다.


당시 시민교통환경센터 최정한 사무총장은 1999년 걷고싶은 도시만들기 1차 워크숍(1999.3)에서 시민운동가와 전문가들이 언론과 제도적 틀을 활용하여 조례 만들기를 진행해 나갔고 조례 제정이라는 성과를 이루어 냈지만 이후 우리의 도시와 시민의식이 달라지지 못했다는 것에 매우 안타까워 하였습니다.



"그러나 서울을 제외한 다른 지역의 경우 보행조례는 제정 이후 실질적인 정책과 연계되지 못했다. 조례의 실효성은 시민사회가 합의한 결과물이면서 향후 합의해야 할 새로운 가치체계를 담은 것이어야 한다. 그래서 조례 제정과 더불어 우리사회의 다양한 의제와 결합시키면서 운동의 지속성을 확보해나가고 이를 토대로 행정의 집행을 강제하는 과정이 필요했음에도 다양한 의제와 결합시키지 못하고 보행조례 제정에 한정되면서 행정의 정책 수립과 연계되지 못해 사문화되는 경우도 있었다.


그럼에도 보행권 네트워크는 각 단체의 개별 활동과 지역별 연대 활동, 전국 연대 활동을 통해 보행권에 대한 시민의식을 확산하고 시민과 함께 하는 보행환경 개선활동 전개라는 성과를 만들어냈다. 이는 보행이 교통분야에 한정되는 것이 아니라 환경과 소비자, 여성 등 우리 사회의 모든 영역과 연결되어 있다는 것이며, 다양한 분야의 운동과 긴밀히 연대하여 우리 사회의 가치를 바꿔나가야 한다는 것을 공론화시켰다는 의미이다."


“ 한국의 보행환경 개선 : 정책 및 성과 – 보행권 확보와 보행환경 개선노력- , 2015.4.20., 한국교통연구원



■ 걷는 사람에게 권리가 있다

당시 ‘걷는 사람에게도 권리가 있다’는 데서 제안된 보행자의 권리인 「보행권」. 1990년대보다 나아진 보행 환경이 되었지만 간간히 들리는 보행자 사망사고 뉴스는 가슴을 아프게 합니다. 보행권 조례운동과 함께 제안되고 추진되었던 어린이 보호구역의 도입과 전면 확대, 제한속도 30km, 보행자 우선통행 의무화, 자동차 대기오염 저감 정책은 모두가 보행자가 안전하고 편리하게 거리를 걷기 위한 제도입니다. 보행권 조례가 보행의 모든 문제를 해결할 수는 없지만 사람 중심의 교통체계와 문화가 자리잡기 위한 가장 기본이 되는 제도였음은 누구도 부인하기 어려울 것입니다.



▮ 변화의 장면들

1993~1994년 녹색교통운동, 시민교통환경센터 ‘보행’을 중요한 의제로 설정

1995년 서울시정개발연구원(현 서울연구원) 보행환경특별조례 제정운동 전개

1996년 ‘걷고 싶은 서울 만들기 운동본부’ 발족

1997년 서울시에서 최초로 「보행안전 및 편의증진에 관한 조례」 제정

1998년 녹색교통운동, 교통문화 지수 개발사업 추진 및 보행권 조례 확산과 보행환경 개선을 위한 공동대응 제안

1999년 걷고 싶은 도시 만들기 1차 워크숍(3월) / 녹색교통운동 외 전국 43개 단체가 연대한 ‘보행권 회복을 위한 전국 네트워크’ 결성(4월)

2000년대 초반 토론회, 자전거 대행진, 교통수단별 통행시간 조사, 대중교통 서비스 개선을 위한 모니터링 등 네트워크 활동 진행

~2023년 광주시(2000), 부천시(2003), 과천시(2005), 천안시(2007), 부산시(2014), 제주시(2017) 등 193개 지자체에서 보행권 조례가 제정되어 운영 중

 


▮ 변화에 함께한 이들

- ‘걷고 싶은 서울 만들기 운동본부’ 참여단체 (시민교통환경센터(현 도시연대), 환경운동연합, 참여연대, 서울YMCA, 생활협동조합중앙회, 한국도시연구소, 한국교통봉사단체연합, 한.살림, 대한주부클럽연합회)

- 보행권 네트워크 참여단체 (광주환경련, 대구흥사단, 대전참여자치시민연대, 녹색연합 충청본보, 목포환경운동연합, 밀양YMCA 등 전국 43개 시민사회단체)



녹색교통운동의 새로운 소식을 SNS에서 만나요.


#움직이는소나무 의 새로운 소식을 SNS로 만나보세요!