대중교통 이용 활성화포스트코로나, 대중교통은 어떻게 나아가야 할까?

2021-04-16
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포스트코로나, 대중교통은 어떻게 나아가야 할까?



1. 수도권 대중교통 이용의 감소

○ 국내 문헌 조사, 통계자료 및 학술자료를 통해 코로나 19 상황에서의 교통수단 분담률 및 교통량을 확인한 결과, 감염병 발생 이후 대중교통 이용이 급격히 감소했고 승용차 이용은 점차 증가한 것을 볼 수 있다.

○ 수도권 대중교통 이용률은 중앙사고수습본부 가동 이전부터 감소하기 시작해 1월 3째 주 대비 일반버스는 최대 36.1% 줄었고, 도시철도는 41.3%까지 줄어들었다. 감염병 확산 초기의 감소추세에서 점차 벗어난 뒤로 5월 말까지도 확산 이전의 수준을 회복하고 있지는 못하고 있다.

○ 2020년 2월 중 특정 기간(‘19.2.18~24, ‘20.2.17~23) 요일별 수도권 전체 대중교통 수요변화를 살펴보았을 때, 유형별로 평일 이용감소 폭은 최소 9.63%에서 최대 19.35%가량 줄어들었고, 주말에는 최소 31.54%에서 최대 45.87%까지 줄어들었다. 이는 평일 대중교통 이용에 영향을 미치는 재택근무와 온라인 개학뿐 아니라, 대중교통 내에서 발생할 수 있는 감염 위험에 따른 두려움 등 다양한 요인이 복합적으로 작용한 것으로 보인다.

○ 수도권의 대중교통과 승용차 통행수단 분담률을 보아도 2019년 12월과 비교해 5월 기준 59:41로 확진자 증가세가 줄어든 이후로도 승용차 이용은 670만~680만 통행을 꾸준히 유지하는 것을 볼 수 있다.





기간

1월 3주

2월 1주

2월 2주

2월 3주

2월 4주

3월 1주

일반버스

(단위:만 통행)

1011.2

892.5

909.9

892.8

678.4

646.6

-

-11.7%

-10.0%

-11.7%

-32.9%

-36.1%

도시철도

(단위:만 통행)

797.0

665.7

691.9

674.6

504.6

468.1

-

-16.5%

-13.25%

-15.4%

-36.7%

-41.3%





수도권 일반버스, 도시철도 이용량 (1월 3주 차 대비)




 

버스 

2019

4,800,140

4,775,002

4,969,692

4,939,748

5,111,572

4,237,558

3,350,355

2020

4,261,121

4,286,479

4,370,491

4,277,215

4,161,478

2,900,921

2,020,405

증감률

-11.23%

-10.23%

-12.06%

-13.41%

-18.59%

-31.54%

-39.70%

지하철

2019

5,344,100

5,309,361

5,492,821

5,544,221

5,833,238

4,766,404

3,503,215

2020

4,728,182

4,797,887

4,905,380

4,811,087

4,704,714

2,866,880

1,896,279

증감률

-11.53%

-9.63%

-10.69%

-13.22%

-19.35%

-39.85%

-45.87%




요일별 수도권 대중교통 통행량 변화 (‘19.2.18~24, ’20.2.17~23 비교)





 

1월

2월

3월

4월

5월

대중교통

(일/통행)

2019

13,018,760(100%)

2020

12,319,728

11,005,722

8,284,237

9,322,605

9,899,905

회복률

94.63

84.54

63.63

71.61

76.04

승용차

(일/통행)

2019

20,028,862(100%)

2020

6,798,977

6,725,206

6,567,773

6,696,113

6,869,664

회복률

33.95

33.58

32.79

33.43

34.30





2019년 12월 대비 수도권 통행수단 분담회복률


○ 서울시도 수도권 추세와 크게 다르지 않다. 서울시 전체 교통량을 보면 가장 확진자 수가 늘어나던 3월에 약 9% 이내의 감소 폭을 보였으나, 대중교통만 따로 떼어 놓고 보면 2020년 1월과 비교해도 34.5%까지 줄어들었다.




 

1월

2월

3월

4월

5월

2019(대/일)

9,895,456(100%)

2020(대/일)

9,594,856

9,234,681

9,094,635

9,389,873

9,651,733

회복률

96.96

93.32%

91.91%

94.89

97.54




2019년 12월 대비 서울시 교통량 변화


구분

‘19.03월

‘20.01월

‘20.03월

증감률

‘19.03월 대비

‘20.01월 대비

도로교통

교통량

(천대/일)

5,416

5,304

4,959

-8.4%

-6.5%

대중교통

지하철이용자수

(천명/일)

5,652

5,595

3,666

-35.1%

-34.5%

버스이용자수

(천명/일)

5,263

5,457

3,814

-27.5%

-30.1%

공유교통

따릉이이용건수

(건/일)

29,863

26,996

36,821

+23.3%

+36.4%


서울시 통행 변화 및 증감률(전년 대비 평일 기준)

○ 3월 첫째 주 경기도 시내버스 이용자감소율은 전년 대비 43.1%까지 줄어든 뒤 폭이 둔화하였다. 인천의 경우 경인천도시철도 1, 2호선의 수송실적을 비교하면 3월 1호선은 40.2%, 2호선은 36.1%가 전년 대비 감소한 것으로 나타났다.

○ 인천버스는 3월 감소한 수요의 총량이 철도 총량과 비슷한 수준을 나타내고 있으나 비슷한 감소 비율이라도 규모 면에서 2배 이상 된다. 확진자가 급격히 늘어났던 3월 수요감소가 높았고, 총량에서도 3월 한 달 동안 1,000만 이상의 수요감소를 보인다.




 

1월

2월

3월

4월

5월

기간

1주

2주

3주

4주

5주

1주

2주

3주

4주

1주

2주

3주

4주

1주

2주

3주

4주

 

‘19

996

2,454

2,421

1,933

945

2,506

2,506

2,504

2,018

2,686

2,661

2,655

2,675

2,658

2,649

2,121

2,111

‘20

955

2,389

2,401

1,916

830

2,148

2,148

2,163

1,295

1,529

1,549

1,562

1,589

1,608

1,658

1,351

1,379

증감률

(%)

-4.1

-2.6

-0.8

-0.8

-12.1

-14.2

-14.2

-13.6

-35.8

-43.0

-41.7

-41.1

-40.6

-39.5

-37.4

-36.3

-34.6

0.27

-15.59

-40.92

-37.24

-29.80




경기도 시내버스 이용량 변화(단위:만 명) 및 월별 이용객 수(전년 대비)




 

1월

2월

3월

4월

5월

지하철

2019

13,589,252

11,579,873

14,288,055

14,650,403

15,103,218

2020

12,638,550

10,363,449

8,753,218

9,313,269

10,068,067

증감률

-7.00

-10.50

-38.74

-36.43

-33.34

시내버스

2019

26,585,029

22,999,385

28,715,280

 

2020

25,291,310

21,426,860

18,168,078

증감률

-4.87

-6.84

-36.73




인천 대중교통 이용량 변화(전년 대비)

 

2. 대중교통 수요감소에 따른 부작용

○ 대중교통 수요가 줄어듦에 따라 발생할 수 있는 것 중 하나는 운송회사의 수익 악화다. 한 예로, 현재 코로나 19 확산 이후에 대중교통 분담률이 비교적 높은 수도권의 경우, 서울지하철 노선별 이용자 수는 작년 대비 30% 이상 감소했고, 서울과 경기도 버스의 경우 40%까지 이용률이 급감하였다. 2020년 2월 초부터 9월 말까지 시내버스 7,739억 원(24.7%), 시외버스 5,110억 원(56.7%), 고속버스 2,349억 원(50.7%) 등 지난해 대비 1조 5,000억 원에 이르는 매출 감소를 기록했다.

○ 현재 운송업계가 사업을 영위하기 불가능한 상황에 놓이게 된 것이다. 이로 인해 정부 고용유지지원금 제도를 활용해 파국을 모면하고 있는 업체들도 있다. 반면 상당수 시외버스업체는 어려운 상황에서 경영난을 견디지 못하고 휴업·휴직하고 있는 상태다.

○ 결국, 대중교통 서비스 자체가 무너질 위험에 처해 있고, 그 피해는 모두 시민들에게 전가될 수밖에 없다. 결국, 업체는 적자 폭을 줄이기 위해 구조조정, 불합리한 아웃소싱, 비정규직 전환과 같은 결정을 내리게 되고, 이는 결국 배차시간 증가, 서비스 질 하락, 안전사고 발생의 연속적인 대중교통 이용의 하락으로 나타날 수 있다.

 

3. 코로나 19 확산에 따른 여객·수송부문 정책 대안들

○ 아래 내용은 우리나라에서 여러 연구결과에서 코로나 19 수송부문 교통량 분석 결과에 따른 대책으로 제안된 내용이다.




제안

내용

버스 승객수요 감소에 대응한 운행 축소

- 여객운수사업법 시행규칙 제33조 : 국가 재난 시 규정된 운행횟수 및 대수의 증감 규정(20~40%) 한시적 완화 및 폐지, 수요탄력적 운영

여객 운송사업자의 운영비용에 대한 지원 확대

- 고속도로 통행료 한시적 면제 (2020.3.9 국토교통부 시행발표)

- 시외와 고속버스의 유가보조금을 한시적으로 확대

: 경유(디젤) 차량에 부과되는 유류세(581.82원/리터) 중 업계부담금(201.53원)을 한시적으로 경감하여 운영비용 부담을 줄여줌

영세 법인택시, 전세버스 업계에 대한 경영안정대책

- 경영 악화와 고용여건 악화를 완화하기 위한 특별고용지원업종 지원(고용노동부)으로 고용유지 또는 탄력적 고용유지

- 전세버스의 운행차량 구입비의 이자 또는 원리금 상환 유예

출퇴근 혼잡도가 높은 대중교통의 용량증대

- 출퇴근 시 감염병 예방을 위한 안전거리 고려한 증차운행

수요관리정책, 교통수요의 분산

- 강화된 수요관리정책을 도입하여 첨두시 교통수요를 시공간적으로 분산

- 일정규모 이상의 기업체를 대상으로 한 의무적 수요분산정책 도입, 재택/원격근무, 시차출퇴근제 적용

- 교통유발부담금 할인제도 강화 및 스마트워크센터 추가 설치

대중교통 시설 추가 확충과 개인형 이동수단(PM : Personal Mobility)을 고려한 도로구조 개편(Re-spacing)

- 승용차 중심으로 구성된 도로구조를 자전거 등의 개인이동수단과 보행자와 대중교통 중심으로 도로구조를 개편

- 도심지 임시 자전거 타로(팝업인프라) 확충

공유교통의 확대

- 대중교통과 공유교통의 활성화를 위한 언택트 교통 플랫폼의 조기 도입 필요

- 공공자전거-대중교통을 연계하는 비대면식 MaaS(Mobility as a Service) 서비스, C-ITS 사업을 통한 버스 자율주행 서비스 조기 도입

대중교통 서비스 개선

- 보건의료 서비스와 연계성 강화(환승역과 병원 간 전용 셔틀 서비스 제공)




코로나 19 교통·수송대책



4. ‘포스트 코로나’ 시대 대중교통 활성화 방안

1) 대중교통에 대한 관점 변화

○ 교통수단은 각 수단 간의 역할이 이동 거리, 이동속도 등에 따라 나뉠 수 있다. 특히 승용차 이용은 기존 이용량 수준 또는 그 이상 늘어날 그것으로 예상하며 따라서 각 교통수단 간의 역할 분담의 필요성이 중요하다. (단거리 : 도보, 자전거, 마이크로 모빌리티 / 중거리 : 전기 자전거, 버스, 지하철, 승용차 / 장거리 : 승용차, 버스, 지하철)

○ 코로나 19와 같은 위기에 대중교통에 대한 새로운 관점 역시 필요하다. 늘어나는 개인이동수단과 대중교통을 연계해 이용자가 더욱 편리하고 안전하게 이동할 수 있도록 하는 방안이 강구되어야 한다.




이동 거리에 따른 교통수단의 역할

○ 특히 현재 모든 도시에서 취약한 대중교통과 자전거/PM의 이동성, 편의성, 안전성을 높이기 위한 정책들이 우선 과제로 설정되어야 하는데, 이용이 감소하고 있는 대중교통을 위한 인프라에 대한 투자와 운영에 대한 정부의 지원책 등이 포함되어야 한다. 대중교통은 가장 적은 비용으로 신속하고 효과적으로 많은 사람을 이동시킬 수 있는 교통수단이나 이러한 본질적인 기능이 오히려 감염 가능성을 높일 수 있다는 불안감이 있다. 따라서, 현재의 대중교통 운송가능 용량을 재검토(축소)하고 이에 맞는 대중교통 대응 전략을 수립할 필요가 있다.


물리적 거리를 고려한 버스 용량 재산정

(자료 : COVID-19 TRANSPORT BRIEF, Re-spacing Our Cities For Resilience, International Transport Forum, OECD)

 

2) 도시도로공간 재구조화

○ 대중교통 기피 현상으로 인한 자전거와 이와 유사한 공유모빌리티의 증가가 예상되는데 자전거 이용은 친환경적일 뿐만 아니라 건강 측면에도 도움이 되는 등 코로나 19 이전부터 세계보건기구(WHO) 및 각국에서 지속적인 이용을 장려한 교통수단이다.

○ 자전거/PM(personal mobility) 등에 대한 수요가 증가함에 따르는 대책으로 도로의 물리적 공간을 재배치해야 한다. (Re-spacing)

도로구조개편(Re-spacing)을 통한 자전거&PM, 보행자 공간 확충

[자료 : 코로나 19로 인한 통행 변화, 그리고 포스트 코로나에 대비한 서울 교통정책 방향, 서울연구원, 2020.6]


○ 세계 여러 나라가 코로나 19의 수송부문 대책으로 사회적 거리두기에 따라 자전거도로와 보행로(보도)를 재정비(확보)한 ‘긴급 자전거 차로’, ‘코로나 차로’ 등은 중요하게 살펴볼 필요가 있다. 여러 나라에서 임시로 도로를 재구조화하여 제공하고 있으며 행정 절차를 간소화하여 매우 신속하게 조치하였다. 이를 통해 자전거와 이와 유사한 PM(personal mobility) 등을 위한 임시차로를 확보하기 위해 표지판을 설치하고 교통콘 등을 활용하여 임시로 보행로 공간을 확보하는 방법을 통해 자동차 통행량 감소에도 기여하였다.

○ 2020년 3월 현재 베를린, 보고타, 멕시코 시티, 뉴욕 등에 설치되어 있으며, 2020년 4월 말에는 전 세계 150개 도시에서 보행자와 자전거 이용자 편의를 위해 활용될 예정이다.

○ 중요한 것은 이러한 대책들이 임시적인 것에 그치지 않고 도시 전체의 미래 교통체계를 재구조화하기 위한 목적으로 추진되고 있다는 점이다.

코로나 19에 대비한 도시도로공간 재구조화 

[자료 : Covid-19 Transport Brief : Re-spacing Our Cities for Resilience, OECD, 2020.5]

 

3) IT 기술을 통한 새로운 대중교통 서비스 마련

○ 일반적으로 보행, 자전거, 전동킥보드 PM(personal mobility) 등은 대중교통과의 수요 간섭이 발생한다. 따라서 이러한 간섭을 막기 위해 PM을 대중교통으로 흡수해 연계할 수 있도록 하기 위해서는 이들 수단과의 통합운영이 필요하다.

○ 현재도 차량이나 자전거를 공유하는 서비스가 부분적으로 구축되어있으나, 더 나아가 개인교통수단을 포함하는 모든 교통수단이 하나의 시스템을 통해 경로 제공, 예약 및 결제까지 한 번에 가능하도록 만들 필요가 있다. 공유교통에서 가장 중요한 것은 통행은 연속성이 보장되어야 한다는 것이다. 그래야 수단전환효과를 보장할 수 있다. 이는 기존에 대중교통 안내 서비스가 갖고 있는 것보다 더 개인화된 편리함을 제공할 수 있어 서비스형 모빌리티 정책이 될 수 있다.

○ IT 기술을 활용하면(IoT, 5G, 블록체인 등) 수요관리뿐만 아니라, 제도와 시스템 정비만으로도 악화된 운영비용을 줄일 수 있다. 지하철의 경우 현재 서울 시내버스에서 채택되고 있는 차량 혼잡도 안내를 적용해 객차별 혼잡도 정보를 실시간으로 제공하는 것도 고려해 볼 필요가 있다. 현재 서울지하철에 차량별 혼잡도 안내 서비스가 시행 중이다.

 

4) 대중교통 수요‧혼잡도 관리

○ 수도권의 광역‧도시철도는 혼잡률이 매우 높아 대중교통 혼잡률 완화를 위한 정책이 강력하게 추진될 필요가 있다. 혼잡도 100%~130%를 혼잡도 관리목표로 두고 최대 150%의 혼잡도를 넘지 않도록 강화된 수요관리정책을 도입하여 첨두시 교통 수요를 시공간적으로 분산할 필요가 있다.

○ 노선버스는 점차 수요가 감소하는 것에 대응하여 버스 운행을 혼잡시간대에 집중적으로 확대하고, 비 혼잡시간대에는 일부 축소하는 방안을 생각해볼 수 있다. 「여객자동차 운수사업법 시행규칙 제 33조(사업계획변경신고)」 개정을 통해 국가 재난 시(코로나 19와 같은) 규정된 운행횟수 및 대수의 증감 규정(20~40%)을 한시적으로 완화 혹은 폐지할 수 있게 함으로써 첫차‧막차 등 필수적인 운행서비스 제외한 나머지 노선 운행을 서비스 수요에 맞게 탄력적으로 운영하는 방식이다.

○ 대중교통의 혼잡도를 줄이기 위해서는 대중교통뿐만 아니라, 전체적인 통행수요를 계속 관리해야 한다. 이를 위해 현재 채택하고 있는 유연근무제나 재택근무, 시차출퇴근제, 원격교육 등을 지속적으로 강화해 출퇴근시간대의 통행 집중도를 낮출 필요가 있다. 또한, 급행철도 추진하거나 핵심 노선에 병렬 급행버스 노선을 개발해 차내 머무르는 시간과 승용차 이용을 최소화 할 수 있다.

○ 버스의 경우 혼잡도를 줄이기 위해 운수업체에서 추가로 필요한 차량을 확보하는데 큰 비용이 필요하므로 전세버스업체와의 공동운수협정 체결 또는 중앙정부 지원을 통한 버스 구매와 운영비용 마련 등이 실현 가능한 대안이라고 볼 수 있다.

 

5) 대중교통 서비스 및 보건 강화

○ 현재 운송업체의 운영과 관련해 전체 운영비에 대비해 운임수입을 통한 충당 비중이 매우 높으므로 수요의 감소는 운임수입의 감소로 이어져 경영 악화로 직결될 수밖에 없다. 게다가 감염병 확산으로 인해 인구밀집도가 높은 수도권의 경우 승객분산을 위한 운행유지비용, 방역·위생비용 등의 부담까지 가중돼 지속성을 담보하기 어려운 실정이다.

○ 전통적인 지자체의 버스 운영지원 정책인 준공영제 방식의 보조금 지원만이 아니라, 수익성 저하로 인해 운영을 포기하는 운송업체를 위한 중앙정부 지원이 필요하다. 지자체에서 시행하고 있는 노선 입찰제, 100원 버스 등 농어촌 및 소형버스 운영 등 다양한 방식의 지원이 논의될 수 있고, 노선운영시간, 경로 등에 대한 탄력적 운영을 하는 수용 응답형 버스도 도입해 볼 수 있다.

○ 대중교통 이용 시 감염병 확산을 막기 위해 열화상 카메라, 개인위생 용품 비치, 수시소독, 소독제와 마스크를 무상으로 제공하는 등의 서비스도 필요하다.

○ 또한, 코로나 19가 장기화함에 따라 지하철 역사, 시설물, 버스정류소 등에 대한 방역의 필요가 증가하게 되었다. 따라서 그동안 대중교통 운영에 큰 비중을 차지하지 않았던 여객종사자의 위생관리 및 운전자 보건교육 또한 제공되어야 한다.




 


[참고문헌]

국토교통부, 2020.『Covid-19의 교통정책 사례 및 전망』

김종형/손지언/이소연,2020.『코로나19 전후 교통수요변화』

장동익/임서현/성낙문, 2020.『코로나19의 육상교통부문 영향분석 및 대응방향』

경기도교통DB센터, 2020.『Covid-19 전・후 버스이용객수 변화』

김채만/한아름, 2020.『코로나19 이후 교통정책은 효율성에서 안전성으로』

국토연구원, 2020.『코로나19 확산과 도시교통 수요 변화』

이영수, 2020.『코로나19가 대중교통에 미친 영향과 각국 대응의 시사점』

조혜림/윤성범, 2020.『코로나19로 인한 통행 변화, 그리고 포스트코로나에 대비한 서울 교통정책 방향』

OECD,“Cities Policy Responses”,OECD

“메르스 사실상 종식 선언...대중교통 승객 수 ‘회복세’”, 서울시 보도자료, 2015년 7월 31일 석간용

“교통카드 데이터 기반 대중교통 이용실태 분석”, 국토교통부 보도자료, 2020년 4월 23일 조간용

“삼성교통硏,「코로나19 이후 교통특성 변화」발표”, 삼성화재 보도자료, 2020년 7월 10일

“서울기술연구원, 1~4월 따릉이・나눔카 ‘공유교통’ 이용 증가’”, 서울기술연구원 보도자료, 2020년 6월 26일 조간용